行政訴訟俗稱“民告官”。行政訴訟法修正案草案23日提請十房屋貸款二屆全國人大常委會第六次會議審議。這是自1989年通過後,這部“民告官”法的首次修改。總共51條的修正案草案,表明立法機關決定對這部法律進行大幅度修改,著力解決行政訴訟中“立案難、審理難、執行難”等問題。
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  徵建築設計地拆遷侵權 納入行政訴訟
  【草案】
  法院受理公民債務整合、法人或者其他組織提起的下列訴訟:
  認為行政機關侵犯其依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所九份民宿有權或者使用權的。
  認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村seo土地承包經營權的。
  認為行政機關違法集資、征收徵用財產、攤派費用或者違法要求履行其他義務的。
  認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。
  【解讀】 薑明安(北京大學教授):現在修改稿第12條增加的幾類行為,如沒收違法所得、行政強制執行、變更、撤銷、撤回行政許可、違法集資、征收徵用財產等,並非對受案範圍的擴大,按照原法第11條第8項,相對人“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”,同樣可訴,只是原法沒有明確列舉。
  列舉對於擴大行政訴訟受案範圍並不是一個好辦法,即使再列舉若干種,仍然會有很多遺漏。好的做法就是不列舉可訴行為,只列舉不可訴行為。除了不可訴行為,其他都是受案範圍,這對相對人最有利。當然,受案範圍如果仍必須採用正面列舉和負面清單相結合的方法,則多列舉一些可訴行為自然比少列舉一些好,特別是對那些最廣泛、最經常、最直接涉及公民權益,從而最可能侵害公民權益的行政行為,應儘量多列入。
  【案例】 據新華社報道,吉林省社會科學院副院長黃文藝介紹,吉林省一地級市有個不成文的規定,涉及拆遷事件,百姓到法院起訴,不予立案,這也就客觀造成“民告官”立案難。
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  “民告官”案可口頭起訴
  【草案】
  起訴應當向人民法院遞交起訴狀,並按照被告人數提出副本。書寫起訴狀確有困難的,可以口頭起訴,由人民法院記入筆錄,出具註明日期的書面憑證,並告知對方當事人。
  【解讀】 薑明安:修改稿規定口頭起訴是為了方便不會寫起訴狀的老百姓,是司法便民的體現。口頭起訴並不會導致濫訴,因為訴訟是要交訴訟費的。
  楊建順(中國人民大學法學教授):口頭起訴是一種特殊關照,有一定的現實意義,隨著國民教育水平的提高,不能書寫起訴狀的越來越少了,法律在關註了大多數人利益訴求的同時,也同時考慮到了個別的特殊情況,進行了安排,更加人性化、科學理性,維護了社會弱勢群體的訴訟權利。
  隨著訴訟走向規範化、程序化,應該更加重視書面文書的效力,口頭起訴相對還是具有一定的隨意性。因此在口頭起訴前限制了條件,並非誰都可以進行口頭起訴,只能在特殊情況下,照顧特殊群體的特殊訴求,保障訴權。
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  起訴狀有啥錯 法院應全告知
  【草案】
  人民法院應當在接到起訴狀時當場予以登記,並出具註明日期的書面憑證。起訴狀內容欠缺或有其他錯誤的,應當給予指導和釋明,並一次性告知當事人補正。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。
  【解讀】 楊建順:這是一種程序化的明確規定,是在原本發條的基礎之上進行了具體的量化。實際上這樣的規定在行政許可法中對於行政機關有類似要求,將大大提高案件受理的時效性,通過明確的程序,提高效率,將行政過程當中的程序理念引入到了行政訴訟法中,用註明日期的書面憑證,給法院自身一個限制,防止對於案件拖延辦理。將原本強調的法官釋明權,轉化為權利與義務相結合,也是公正程序、正當程序理念的體現,杜絕了法院系統內“門難進、事難辦、臉難看”的情況,減少法院行政化。
  【案例】 據新華社報道,河南省焦作市一家酒店職工反映,該市工商局僅憑個人提供的虛假材料,就將屬於職工的酒店過戶給他人。職工為了維權,向焦作市山陽區人民法院提起行政訴訟,結果是法院不予立案。
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  法院有權認定紅頭文件違法
  【草案】
  公民、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規章以外的規範性文件不合法,在對具體行政行為提起訴訟時,可以一併請求對該規範性文件進行審查。
  人民法院在審理行政案件中,發現上述規範性文件不合法的,不作為認定具體行政行為合法的依據,並應當轉送有權機關依法處理。
  【解讀】
  為何不直接否定“紅頭文件”?
  薑明安介紹,“規章以下的規範性文件”就是平時所說的“紅頭文件”。所謂“有權機關”是指依法對這些“紅頭文件”享有審查、撤銷或改變權限的機關。
  為何此次修法不直接授權法院否定“紅頭文件”?薑明安認為這是基於兩個考慮。一是出於國家機關分工的考慮,制定、改變或者撤銷“紅頭文件”是行政職權的範疇,審查“紅頭文件”合法性是法院職權的範疇。
  二是行政機關具有行政管理的專門知識和經驗,且“紅頭文件”大多涉及的是政策問題而非法律問題,由行政機關自己改變或者撤銷“紅頭文件”可能比由法院改變或者撤銷更為適當。
  “當然,法院在審判過程中不適用相應的‘紅頭文件’,實質上就是否定它。行政機關事實上必須對有問題的‘紅頭文件’予以改變或撤銷。否則,如果行政相對人再以具體行政行為違法而告到法院,它還要敗訴。”薑明安說。據新華社電
  “紅頭文件”能否單獨被訴?
  薑明安等多位法學專家曾建議對“紅頭文件”可以“有限直接訴”,即在一般情形下,行政相對人對抽象行政行為只能“附帶訴”,但如果相應規範性文件不經具體行政行為即可造成對相對人合法權益的損害,相對人則可直接對該抽象行政行為提起訴訟。
  專家舉出一個案例予以說明:某商品包裝箱有中英兩種文字,其英文字體稍大於中文字體。某日,一行政機關發佈“紅頭文件”,規定商品包裝箱上的英文字體必須小於中文字體,否則,每件商品罰款若干。
  對於這種抽象行政行為,如果採用“附帶訴”的方式,只有當商店購買商品後出售商品被行政機關發現其商品包裝箱上的英文字體大於中文字體並對之予以罰款時,商店才能對該規範性文件起訴。但是,如果該規範性文件一經發佈,所有商店即不購進使用這種包裝箱的商品,致使生產該商品的企業大量商品積壓在倉庫,賣不出去,不得不把這些商品的包裝箱全部拆除、重做和更換,其損失巨大。
  但是該生產企業卻因沒有受到行政處罰(沒有具體行政行為)而不能提起行政訴訟。儘管該規範性文件明顯違法——其沒有讓相對人賣掉原有商品就生效,違反了規範性文件不得溯及既往的法律原則,從而導致相對人的巨大損失。
  “對這種情形應為相對人提供一個救濟途徑:如果相應抽象行政行為不經具體行政行為就可能造成對相對人合法權益的損害,相對人可直接對該抽象行政行為提起訴訟,請求人民法院撤銷該抽象行政行為或確認該抽象行政行為違法,以避免實際損害的發生。”薑明安說。
  【案例】 據新華社報道,安徽省望江縣舒美特化纖股份有限公司是當地政府引進的一家企業,2008年1月經省環保廳批覆允許該公司投產,然而該公司排放的廢氣十分難聞,給當地環境和百姓生活帶來了嚴重影響。
  為此,當地村民將安徽省環保廳告上法院,指出當地環保部門的審批行為程序違法、運用法律錯誤,應予撤銷。該案一審合肥市蜀山區法院審理認為,當地環保部門在受理企業申請後進行了審批前公示,“環評函”行為事實清楚,程序合法,於是駁回了村民行政訴訟的請求。
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  縣以上政府被訴由中級法院管轄
  【草案】
  高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件。
  對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件,由中級人民法院管轄。
  【解讀】
  薑明安(北京大學教授):基層法院跨行政區域管轄一審案件對於打破地方干預的困境會有較重要的作用。但是,僅有這一舉措是不可能完全解決地方干預問題的。要解決地方干預問題,還必須進行體制改革和司法機關人財物管理體制的改革以及法官制度的改革。即使未來實現地方司法機關人財物權上收,地方法院脫離地方行政區域設置的改革仍然是必要的。
  否則,地方即使管不了你法院的人財物,你還在人家縣裡的地盤上吃喝拉撒,你的組織關係還在人家縣裡,你的家人還在人家縣裡的單位工作,你的小孩還在人家縣裡的學校上學,你就還是難於完全擺脫地方的影響。
  【案例】
  今年3月,山東試點“民告官”異地審理。試點中級法院可確定2-3個基層法院作為集中管轄法院,管轄轄區內其他基層法院管轄的行政訴訟案件。
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  民事行政訴訟案法院可一併審理
  【草案】
  行政訴訟中,當事人申請一併解決因具體行政行為影響民事權利義務關係引起的民事爭議的,人民法院可以一併審理。人民法院決定一併審理的,當事人不得對該民事爭議再提起民事訴訟。
  當事人對行政機關就民事爭議所做的裁決不服提起行政訴訟的,人民法院依申請可以對民事爭議一併審理。
  【解讀】
  信春鷹(全國人大常委會法工委副主任):當前,有些具體行政為引起的爭議,往往伴隨著相關的民事爭議。這兩類爭議依照行政訴訟法和民事訴訟法分別立案,分別審理,浪費了司法資源,有的還導致循環訴訟,影響司法效率,不利於保護當事人的合法權益。
  馬懷德:民行交叉案件是行政訴訟實踐中很大的問題。過去此類案件大多是分別立案、審理、判決,這種做法很容易會造成判決的不一致和衝突的問題。有的時候,這種情況還面臨行政訴訟輸了,又打民事訴訟,拖延訴訟執行。這樣不利於解決爭議,也會導致判決間的不統一,修改後將解決這個問題。
  【案例】
  據上海媒體報道,2012年4月,上海一私人“博物館”遭強拆,主人稱丟失價值上億藏品,告閔行區政府索賠2.89億元,這次強拆引發的訴訟官司被稱為“有史以來最貴民告官案”。目前,案件仍在審理中。
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  行政處罰不公正法院可判決變更
  【草案】
  行政處罰顯失公正,或者其他具體行政行為涉及對款額的確定或者認定確有錯誤的,人民法院可以判決變更。人民法院判決變更,不得加重原告的義務或者減少原告的利益。但利害關係人同為原告,且訴訟請求相反的除外。
  【解讀】
  馬懷德(中國政法大學副校長):在現行行政訴訟法中,只是對於政府部門的行政處罰顯失公正的,法院在審理行政案件時可以變更。草案對判決變更的範圍加以擴大。從目前條文中的內容看,已經涉及行政收費、行政許可、行政強制等其他行政裁定範圍。該條款如果最終通過,對於政府行為的法制化監督會有重大作用,可以促使政府在做行政裁定時更加審慎,法院也將對政府的各類行政裁定起到重要的監督作用。
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  法院不接收訴狀責任人將獲處分

  【草案】
  對於不接收起訴狀、接收起訴狀後不出具書面憑證,以及不一次性告知當事人補正起訴狀內容的,當事人可向上級法院投訴,上級法院應當責令改正,並對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。
  【解讀】 
    楊建順(中國人民大學法學教授):修正案草案中,使用“投訴”一詞,也就意味著其形式會更加靈活化。
  如果是“申訴”,那麼它有一定的程序要求,但是“投訴”的意思,就是把信息傳遞到上一級法院。
  只要符合不接收起訴狀、接收起訴狀後不出具書面憑證,以及不一次性告知當事人補正起訴狀內容的,當事人可以將訴求傳達到上一級法院,這將強化上級法院的裁判指導。
  原本上級法院就有裁判指導權,這次也是在以往經驗的總結基礎上,形成了法律草案,是操作流程上規範化的具體體現。
  【案例】 據中國新聞周刊報道,2009年7月初,北京律師王令因代理上海塌樓事件當事人訴該市閔行區有關政府部門的案件,到閔行區法院立案。該院立案庭法官拒絕立案,但給出的理由是:被告區政府的意見是讓你們冷靜一下,所以我們不立案。
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  發現問題判決檢察院應抗訴

  【草案】
  最高檢對各級法院已發生法律效力的判決、裁定,上級檢察院對下級法院已發生法律效力的判決、裁定,發現存在再審法定情形的,應提出抗訴。地方各級檢察院對同級法院已發生法律效力的判決、裁定,發現存在再審法定情形的,可向同級法院提出檢察建議,並報上級檢察院備案;也可以提請上級檢察院向同級法院提出抗訴。
  【解讀】
  信春鷹:現行行政訴訟法規定,檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。對已經發生法律效力的判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,有權提出抗訴。新修訂的民事訴訟法對檢察機關對民事訴訟的監督進行了細化,此次行政訴訟法在這個方面參照了修改後的民事訴訟法。
  馬懷德:現行法律中提出的檢察院對法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,有權按照審判監督程序提出抗訴。具體抗訴的條款比較模糊,沒有草案中規定的這麼細化。草案中這部分內容對檢察院抗訴的級別說得比較具體,重點是上級檢察院對下級法院抗訴,同級檢察院只能向同級法院提出檢察建議,申請上級檢察院抗訴。這是考慮到同級檢察院與同級政府、同級法院之間有著千絲萬縷的聯繫,同級抗訴的效果有限,所以通過上級檢察院抗訴,更有力地監督下級法院和政府部門。
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  拒不執行判決可拘行政官員

  【草案】
  人民法院可將行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的情況予以公告。拒不履行判決、裁定、調解書,社會影響惡劣的,人民法院可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留;情節嚴重,構成犯罪的,依法追究刑事責任。
  【解讀】
  應松年(中國法學會行政法學研究會會長):當前,個別基層行政機關不執行法院判決,是一種藐視法律的行為。現行行政訴訟法中,對於行政機關拒絕履行判決、裁定,主要以罰款,或向該行政機關的上一級行政機關或者監察、人事機關提出司法建議為主,沒有很嚴厲的懲罰措施。草案提出將行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的情況予以公告,社會影響惡劣的,可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留是非常嚴厲的懲戒措施。
  【案例】
  甘肅省隴南一水電開發項目經理王四平多年前在宕昌縣投資開發水利資源,當地發改委將同一項目又批給了另一家企業,為此他將當地發改委告上了法庭。4年後雖然勝訴,但是執行起來很困難。
  本版採寫/新京報記者 邢世偉
(原標題:“民告官” 法院可審查“紅頭文件”)
(編輯:SN091)
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